Tanah Istimewa, Rakyat yang tidak Istimewa

Sultan Ground, Keistimewaan DIY, dan Pertanyaan yang Tak Berani Dijawab

Oleh: M. Basyir Zubair (Embas)

Pembuka: Paradoks di Atas Tanah Sendiri

Ada ironi yang keras di Yogyakarta. Kota ini menyebut dirinya istimewa. Keistimewaannya dikukuhkan oleh undang-undang, dirayakan oleh pariwisata, dipuja oleh romantisme budaya. Tapi di bawah keistimewaan itu ada realitas yang jarang dibicarakan dengan jujur: sebagian besar tanah di Yogyakarta bukan milik rakyatnya. Ia milik Sultan.

Bukan dalam arti simbolis. Bukan dalam arti kiasan. Tapi secara hukum, secara administratif, secara kongkrit, tanah yang sudah ditempati turun-temurun, yang di atasnya orang lahir dan mati dan mengubur kenangan, bisa diminta kembali kapan saja oleh keraton, dan penghuninya tidak bisa berbuat apa-apa.

Inilah Sultan Ground. Dan inilah pertanyaan yang seharusnya bergema di setiap diskusi tentang Yogyakarta: keistimewaan ini istimewa untuk siapa?

Keistimewaan DIY adalah satu-satunya sistem otonomi daerah di Indonesia yang secara hukum menempatkan rakyatnya sebagai penghuni bukan pemilik, di atas tanah leluhur mereka sendiri.

I. Akar Kolonial yang Tidak Pernah Dicabut

Sebelum membicarakan UU Keistimewaan 2012, kita perlu jujur tentang dari mana Sultan Ground berasal.

Dasar hukum Sultan Ground bukan produk kemerdekaan Indonesia. Ia adalah produk kolonial Belanda: Rijksblad Kasultanan No. 16 Tahun 1918 dan Rijksblad Pakualaman No. 18 Tahun 1918, regulasi yang diterbitkan di bawah sistem pemerintahan kolonial yang mengakui kekuasaan tanah keraton sebagai bagian dari strategi indirect rule Belanda.

Artinya: hak agraria istimewa yang dinikmati Kasultanan Yogyakarta hari ini berakar dari perjanjian dengan penjajah. Bukan dari revolusi. Bukan dari kedaulatan rakyat. Dari Rijksblad 1918.

UU No. 13 Tahun 2012 tidak mencabut akar itu. Ia justru menyiraminya, memberikan status badan hukum kepada Kasultanan dan Kadipaten sebagai pemilik sah seluruh Sultan Ground dan Pakualaman Ground di seluruh wilayah DIY, berdasarkan Pasal 32 ayat (2) dan (3).

FAKTA
.
Rijksblad Kasultanan No. 16 Tahun 1918 dan Rijksblad Pakualaman No. 18 Tahun 1918 adalah dasar hukum awal Sultan Ground, diterbitkan pada masa pemerintahan kolonial Belanda. UU No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY, Pasal 32 ayat (2) dan (3), mengukuhkan Kasultanan dan Kadipaten sebagai subjek hukum pemilik tanah SG dan Pakualaman Ground (PG) di seluruh wilayah DIY. Sumber: Gautama, Tirta et al., ‘Sultan Ground: Dialektika Pluralisme Hukum dalam Pengelolaan Hukum Pertanahan Nasional,’ Muhammadiyah Law Review, Vol. 8 No. 2, 2024.

Dualisme ini antara UUPA 1960 yang berlaku nasional dan UU Keistimewaan yang berlaku lokal, menciptakan ketidakpastian hukum yang sistemik. Dalam konflik antara dua undang-undang itu, rakyat kecil selalu berada di posisi paling lemah.

II. Serat Kekancingan: Hidup di Atas Tanah Orang

Bagi rakyat yang tinggal di Sultan Ground, sistem yang berlaku adalah Serat Kekancingan, surat izin penggunaan tanah yang dikeluarkan oleh Panitikismo, lembaga pertanahan keraton.

Serat Kekancingan bukan sertifikat hak milik. Ia adalah izin tinggal yang bisa dicabut.

Di dalamnya ada klausul yang sangat berat: pengguna lahan harus dengan suka rela menyerahkan kembali tanah tersebut jika sewaktu-waktu diminta oleh keraton. Tidak ada kompensasi yang diwajibkan. Tidak ada mekanisme banding yang jelas. Suka rela tetapi tanpa pilihan lain.

Bayangkan hidup di atas tanah yang sudah ditempati tiga generasi, membangun rumah, membesarkan anak, menguburkan orang tua, lalu suatu hari menerima surat bahwa tanah itu diminta kembali.

Serat Kekancingan adalah dokumen yang memformalisasi ketidakberdayaan: ia mengakui keberadaan seseorang di atas tanah, sekaligus memastikan bahwa keberadaan itu bisa diakhiri kapan saja.

Ini bukan skenario hipotetis. Ini yang terjadi di Parangtritis, di Parangkusumo, di berbagai titik Sultan Ground ketika keraton membutuhkan lahan untuk kepentingan lain. Warga yang sudah memiliki Serat Kekancingan, sudah membayar pisungsung tahunan, tetap tidak bisa mempertahankan tanahnya secara hukum.

TITIK BALIK

Kasus Parangtritis-Parangkusumo: sejumlah warga terdampak pengambilalihan Sultan Ground di kawasan ini berangkat ke Jakarta untuk mengadu ke DPR, Presiden, dan kantor Agraria Nasional. Mereka menuntut hak konstitusional sebagai warga negara atas kepemilikan tanah yang dijamin UUPA 1960. Ini adalah momen ketika konflik Sultan Ground keluar dari lingkaran diskusi lokal dan menjadi isu nasional. Sumber: Merdeka.com, 23 September 2016.

III. Pisungsung: Beban yang Datang Tiba-tiba

Setelah UU Keistimewaan 2012, keraton mulai aktif memetakan ulang seluruh Sultan Ground di DIY. Bersamaan dengan itu, muncul kewajiban pisungsung, biaya sewa tahunan kepada keraton.

Besarannya tidak memiliki acuan yang pasti dan terstandar. Tidak ada tarif resmi yang transparan. Negosiasi dilakukan antara warga dan keraton dan dalam negosiasi antara rakyat biasa dengan institusi yang memiliki kekuatan hukum penuh, posisi tawar warga sangat terbatas.

Bagi warga berpenghasilan rendah yang sudah puluhan tahun tinggal di Sultan Ground, pisungsung adalah beban baru yang muncul tiba-tiba, dari tanah yang selama ini mereka anggap, secara psikologis, sebagai bagian dari hidup mereka.

KAJIAN ILMIAH

Pasal 32 ayat (5) UU No. 13 Tahun 2012 menyatakan dengan tegas bahwa tanah Kasultanan dan Kadipaten harus dikelola dan dimanfaatkan ‘untuk sebesar-besarnya pengembangan kebudayaan, kepentingan sosial, dan kesejahteraan masyarakat.’ Pertanyaan yang belum terjawab secara akademis maupun politis: apakah pengenaan pisungsung kepada warga miskin yang menghuni Sultan Ground sejalan dengan mandat ‘kesejahteraan masyarakat’ tersebut? Hingga kini tidak ada mekanisme evaluasi publik yang transparan atas implementasi mandat ini. Sumber: UU No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY, Pasal 32 ayat (5).

IV. Diskriminasi yang Terlupakan

Ada satu dimensi Sultan Ground yang hampir tidak pernah dibicarakan dalam diskusi budaya Yogyakarta: diskriminasi berbasis etnis.

Sejak 1975, berdasarkan Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY Nomor K.898/I/A/75, warga nonpribumi terutama etnis Tionghoa, dilarang memiliki Sertifikat Hak Milik (SHM) atas tanah di Yogyakarta. Mereka hanya boleh memegang Hak Guna Bangunan (HGB) yang harus diperpanjang secara berkala.

Dasar historisnya: stigma bahwa etnis Tionghoa berpihak kepada Belanda saat Agresi Militer II tahun 1948. Sebuah tuduhan kolektif tanpa bukti yang kuat, yang dijatuhkan kepada seluruh komunitas dan dampaknya masih dirasakan lebih dari tujuh dekade kemudian.

WNI keturunan Tionghoa yang lahir di Yogyakarta, yang seluruh hidupnya dihabiskan di kota ini, tidak bisa memiliki tanah atas namanya sendiri. Mereka menyewa. Mereka menumpang. Di kota yang mereka sebut rumah.

BATAS KLAIM

Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY Nomor K.898/I/A/75 adalah dokumen yang eksis dan bisa dilacak sumbernya. Namun perlu dicatat bahwa implementasinya di lapangan tidak selalu seragam dan ada sejumlah pengecualian dalam praktik. Yang pasti: instruksi ini belum pernah secara resmi dicabut dan masih menjadi dasar penolakan SHM bagi warga nonpribumi di DIY. Artikel ini tidak membuat klaim tentang niat diskriminatif, tetapi tentang efek diskriminatif yang nyata dari kebijakan ini. Sumber: WartaEQ, ‘Larangan Kepemilikan Tanah Nonpribumi: Warisan Sultan atau Diskriminasi?’, 2025.

Sebuah kota yang melarang sebagian warga negaranya memiliki tanah atas nama tradisi bukanlah kota yang istimewa. Ia adalah kota yang menyimpan luka lama di balik wajah budayanya.

V. Amanat yang Dilangkahi

UU Keistimewaan sendiri sebenarnya sudah menulis amanatnya dengan jelas. Pasal 32 ayat (5) menyatakan bahwa Sultan Ground harus dikelola dan dimanfaatkan untuk sebesar-besarnya pengembangan kebudayaan, kepentingan sosial, dan kesejahteraan masyarakat.

Kata-kata yang mulia. Tapi antara teks undang-undang dan praktik di lapangan, ada jurang yang perlu dipertanyakan.

Sultan Ground digunakan untuk Yogyakarta International Airport (YIA). Untuk Malioboro Mall. Untuk berbagai kepentingan komersial berskala besar. Sementara warga yang sudah puluhan tahun tinggal di atas tanah yang sama digusur dengan kekuatan hukum yang tidak bisa mereka lawan.

Pertanyaannya bukan apakah ini legal. Ini legal. Pertanyaannya adalah: apakah ini yang dimaksud ‘untuk kesejahteraan masyarakat’? Dan masyarakat yang mana?

KAJIAN ILMIAH

The Conversation Indonesia (Juli 2024) mencatat bahwa sejak keraton mulai aktif memetakan ulang Sultan Ground pasca-UU Keistimewaan 2012, muncul keresahan yang meluas di masyarakat tentang status tanah yang mereka tinggali. Artikel itu menyerukan perlunya dialog antara kasultanan dan masyarakat, bukan keputusan sepihak. Ini menandakan bahwa ketegangan antara hak keraton dan hak warga belum menemukan titik keseimbangan yang disepakati. Sumber: The Conversation Indonesia, ‘Penggunaan Sultan Ground oleh Rakyat: Perlu Dialog agar Lebih Istimewa,’ 16 Juli 2024.

VI. Istimewa Tanpa Keadilan

Yogyakarta berhak menyebut dirinya istimewa dalam banyak hal: budayanya, sejarahnya, semangat perjuangannya di masa revolusi. Sultan Hamengkubuwana IX adalah salah satu tokoh kemerdekaan yang paling gigih dan paling tulus dan itu tidak perlu dipertanyakan.

Tetapi keistimewaan agraria yang menempatkan rakyat sebagai penghuni sementara di atas tanah leluhurnya sendiri itu bukan keistimewaan yang perlu dibanggakan. Itu adalah ketidakadilan yang dibungkus dalam bahasa budaya.

Sultan Ground bukan masalah hukum semata. Ia adalah pertanyaan moral yang mendasar tentang apa artinya berkuasa dan untuk siapa kekuasaan itu bekerja.

Hamengkubuwana I membangun Yogyakarta dengan visi: raja adalah pelayan rakyat. Bukan pemilik rakyat. Bukan pemilik tanah yang rakyat tinggali.

Jika visi itu masih hidup, maka Sultan Ground seharusnya bekerja untuk rakyat bukan di atas rakyat.

Tanah yang paling istimewa adalah tanah yang di atasnya setiap orang merasa aman, bukan tanah yang di atasnya setiap orang merasa menumpang.

YOGYAKARTA, 17052026
Ditulis di atas tanah yang statusnya pun belum tentu jelas.

Daftar Pustaka dan Sumber

Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA).
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Pasal 32 dan 33.
Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY Nomor K.898/I/A/75 Tahun 1975 tentang Larangan Kepemilikan Tanah bagi Nonpribumi di DIY.
Rijksblad Kasultanan Yogyakarta Nomor 16 Tahun 1918.
Rijksblad Pakualaman Nomor 18 Tahun 1918.
Peraturan Daerah Istimewa Nomor 1 Tahun 2017 tentang Pengelolaan dan Pemanfaatan Tanah Kasultanan dan Tanah Kadipaten.

Jurnal dan Artikel Akademik
Gautama, Tirta, M. Waritsul Firdaus F., dan M. Shofwan Taufiq. ‘Sultan Ground: Dialektika Pluralisme Hukum dalam Pengelolaan Hukum Pertanahan Nasional.’ Muhammadiyah Law Review, Vol. 8, No. 2, 2024.
Hasim, R. ‘Politik Hukum Pengaturan Sultan Ground dalam Undang-Undang No. 13 Tahun 2013 tentang Keistimewaan Yogyakarta dan Hukum Tanah Nasional.’ Arena Hukum, Vol. 9, No. 2, 2016, hlm. 207–224.
Huda, N. ‘Beberapa Kendala dalam Penyelesaian Status Hukum Tanah Bekas Swapraja di Daerah Istimewa Yogyakarta.’ Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM, Vol. 7, No. 13, 2000, hlm. 90–106.
Salsabila, Andini. ‘Eksistensi Tanah Sultan Ground dalam Hukum Tanah Nasional.’ Jurnal Penelitian Hukum, Vol. 3, No. 2, 2023.
Tilman, A., Mujiburohman, D.A., dan Dewi, A.R. ‘Legalisasi Tanah Kasultanan dan Tanah Kadipaten di Daerah Istimewa Yogyakarta.’ Riau Law Journal, Vol. 5, No. 1, 2021, hlm. 1–13.
Wijaya, A., Yudhanto, T., Rachma, N., Betari, I., dan Bela, L. ‘Analisis Hukum terhadap Hak-Hak atas Tanah Ditinjau dari Undang-Undang Pokok Agraria: Studi Kasus Eksistensi Sultan Ground di DIY.’ Jurnal Panorama Hukum, Vol. 9, No. 1, 2024, hlm. 28–36.

Sumber Media dan Populer-Akademik
The Conversation Indonesia. ‘Penggunaan Sultan Ground oleh Rakyat: Perlu Dialog agar Lebih Istimewa.’ 16 Juli 2024. https://theconversation.com
WartaEQ. ‘Larangan Kepemilikan Tanah Nonpribumi: Warisan Sultan atau Diskriminasi?’ 19 Mei 2025. https://wartaeq.com
Merdeka.com. ‘Sengketa Tanah dengan Sultan, Warga Yogya Cari Keadilan ke Jokowi.’ 23 September 2016. https://merdeka.com
Mojok.co. ‘Sultan Ground: Keistimewaan Jogja yang Ruwet dan Penuh Intrik.’ 15 Oktober 2022. https://mojok.co
Kunci Hukum. ‘Apa itu Sultan Ground dan Hak Apa Saja yang Melekat di Dalamnya.’ https://kuncihukum.com